改現(xiàn)行的土地制度，以城帶鄉(xiāng)究竟能帶到多遠(yuǎn)？這個(gè)問號，各方關(guān)注，而我自己也沒有想得明白的現(xiàn)成答案。唯有等機(jī)會，看看有無來自社會實(shí)驗(yàn)室的實(shí)驗(yàn)報(bào)告。是可遇不可求的機(jī)會，因?yàn)橛谐怯钟朽l(xiāng)的城市在我國雖然為數(shù)不少，但幅員足夠“遼闊”，讓城市的級差地租可以惠澤遠(yuǎn)地農(nóng)村的，卻所在不多。上海、天津、北京和成都等地，郊區(qū)本來就比一般農(nóng)村發(fā)達(dá)不少，再搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，等于錦上添花。遠(yuǎn)地更為貧窮的鄉(xiāng)下，也有機(jī)會分享中心城區(qū)節(jié)節(jié)上升的土地收益嗎？
老天不負(fù)有心人，終于出現(xiàn)了一個(gè)大尺度的實(shí)驗(yàn)室。2007年以降，作為中國第四個(gè)直轄市，重慶首創(chuàng)的“地票”改革試驗(yàn)正式開張。其背景情況，本系列曾向讀者做過介紹（見本報(bào)2013年12月16日第49版“‘土地交易所’破土而出”）。背景之后還有背景，那就是重慶自設(shè)立直轄市以來，雖然城市化的表現(xiàn)不俗，但人口流動與土地配置很不搭調(diào)。數(shù)據(jù)說，自1997-2009年，重慶的農(nóng)村常住人口減少了31％，但同期農(nóng)村人均占用的建設(shè)用地，卻由183平米上升到262平米，增長43％。奇了怪也：城市人增地增，農(nóng)村人減地也增，城鄉(xiāng)建設(shè)用地齊增，兩端一起擠占耕地，如此的城鎮(zhèn)化如何持續(xù)？
北京的辦法是“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”。講過的，那也是逼出來的應(yīng)急措施。據(jù)此，國務(wù)院批準(zhǔn)重慶市2013-2020年的土地利用總體規(guī)劃，要求農(nóng)村減少建設(shè)用地277平方公里，新增城區(qū)建設(shè)用地655平方公里；一減一增之間，重慶城鄉(xiāng)可凈增建設(shè)用地378平方公里。
拿到中央政府下達(dá)的“掛鉤指標(biāo)”，重慶大可依托行政之手，收縮農(nóng)村版圖，擴(kuò)張城鎮(zhèn)面積。不過，這個(gè)在我國所有直轄市里農(nóng)村、農(nóng)民占比最大的西南中心城市，還有心在城鎮(zhèn)化中嘗試體制創(chuàng)新，更多利用市場之手，在城鄉(xiāng)土地配置機(jī)制方面有所突破。2007年，時(shí)任重慶市委書記汪洋離渝赴粵之前，把設(shè)計(jì)重慶城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的任務(wù)批給了時(shí)任常務(wù)副市長黃奇帆。自此，地球上從來沒有過的“地票”制，開始了它的今生前世。
黃奇帆久居長江之尾的上海，2001年調(diào)入重慶主管經(jīng)濟(jì)。在滬工作期間，他管過企業(yè)，參與浦東開發(fā)，也是當(dāng)年開資本市場的一位得力干將。話說朱鎔基1990年要辦上交所，派了一干人馬去觀摩紐交所，其中就有黃奇帆。隨著一紙調(diào)令奇帆入渝，城市轉(zhuǎn)型、要素市場、精打算盤等海上元素，也一并被帶到長江之頭的重慶市，在當(dāng)?shù)厣_花。
有機(jī)會處理以城帶鄉(xiāng)的土地市場化改革，奇帆出手不凡。在他主持下定下來的重慶城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)方案，出于“掛鉤”又遠(yuǎn)勝“掛鉤”。最重要的變化，是農(nóng)村建設(shè)用地的減少與城市建設(shè)用地的增加，皆與市場掛鉤，由一個(gè)公開市場所發(fā)現(xiàn)的相對價(jià)格，來激勵土地的節(jié)約與集約利用，配置土地用途，并在城鄉(xiāng)各相關(guān)主體之間妥當(dāng)分配上漲的土地收益。
這套新設(shè)計(jì)的制度，叫“地票”。闡釋一句，地票之“票”，是可交易資產(chǎn)的憑證。此定義當(dāng)然不算獨(dú)創(chuàng)，但奇帆的貢獻(xiàn)是聯(lián)想——既然可上市交易企業(yè)資產(chǎn)的憑證叫“股票”，那么可交易的土地資產(chǎn)之憑證，為什么不可以叫“地票”？“股票、地票”皆市場交易的權(quán)利憑證，聯(lián)到一起，懂其一就懂其二，念起來又上口，師出有名可算達(dá)標(biāo)。
“地票”的設(shè)計(jì)思路如下：“以耕地保護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值為目標(biāo)，建立市場化復(fù)墾激勵機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民自愿將閑置、廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，形成的指標(biāo)在保障農(nóng)村自身發(fā)展后，節(jié)余部分以地票方式在市場公開交易，可在全市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)使用。”
具體實(shí)施，有四個(gè)環(huán)節(jié)：（1）復(fù)墾。前提是農(nóng)民住有所居，并自愿申請，將閑置、廢棄或利用不充分的農(nóng)居房屋，復(fù)墾為耕地。至于單戶申請，還是聯(lián)戶申請；是復(fù)墾后在本地另建新居或新村，還是到城鎮(zhèn)購房——皆遵從申請人的意愿。市、區(qū)政府僅對復(fù)墾申請的批準(zhǔn)和結(jié)果驗(yàn)收，負(fù)行政責(zé)任。驗(yàn)收時(shí)，以權(quán)證為建設(shè)用地的合法依據(jù)，以第二次國土調(diào)查的圖斑控制復(fù)墾范圍，以實(shí)測結(jié)果確認(rèn)有效建設(shè)用地的面積，并嚴(yán)守復(fù)墾達(dá)標(biāo)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（土壤層厚40公分，小于15度坡）。
（2）交易。復(fù)墾一旦經(jīng)驗(yàn)收合格，就生成“地票”，即可以公開交易的土地資產(chǎn)之憑證。權(quán)利人——農(nóng)戶或農(nóng)村集體——可持票進(jìn)場，到“重慶農(nóng)村土地交易所”掛牌出售。根據(jù)土交所章程，城鄉(xiāng)法人、具有獨(dú)立民事能力的自然人及其他組織，均可入場平等競購地票。地票的成交價(jià)由市場決定，信息一律公開。
（3）落地。重慶市建立計(jì)劃指標(biāo)、地票、增減掛鉤指標(biāo)分類保障用地需求的制度。明確規(guī)定，主城區(qū)和區(qū)縣城新增的經(jīng)營性用地，必須使用地票。同時(shí)，也限定不得在城市規(guī)劃建設(shè)范圍之外使用地票，保證地票的落地納入城市建設(shè)規(guī)劃。另外，地票落地時(shí)仍遵守現(xiàn)行土地征收、轉(zhuǎn)用、出讓的有關(guān)規(guī)定。
（4）分配。地票的成交價(jià)款扣除復(fù)墾成本之后，全部收益歸農(nóng)民和農(nóng)村集體所有。其中，宅基地收益由農(nóng)戶與集體按85：15分成，其中屬于農(nóng)戶的，由土交所直接打入農(nóng)戶的銀行賬戶；屬于集體使用的建設(shè)用地，復(fù)墾交易后的地票收益歸集體。重慶市還設(shè)立最低交易保護(hù)價(jià)，保障農(nóng)戶的地票收益不低于每畝12萬元，集體的收益不低于每畝2.1萬元。復(fù)墾形成的耕地，所有權(quán)歸集體所有，原則上由原農(nóng)戶承包經(jīng)營和管護(hù)。
公開競購地票的勝出者，無論法人還是自然人，皆有權(quán)在城市建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)按照地票的面積，選擇合適位置落地開發(fā)。開發(fā)的凈收益歸這些地票持有人，須依法繳納的稅費(fèi)，則歸政府。由是，當(dāng)農(nóng)村的建設(shè)用地被“移動”到城區(qū)時(shí)所帶來的土地增值收益，就在農(nóng)民、集體、開發(fā)主體與政府之間，按地票制度界定的權(quán)利各得其所。
不難明白，重慶地票制度脫胎于“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”，實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)功能也類似，就是把農(nóng)村閑置、廢棄、低效占用的建設(shè)用地，經(jīng)由在農(nóng)村復(fù)墾、在城區(qū)落地，“移動”到地價(jià)較高的位置來使用，從而釋放土地升值的潛力。但是，“地票”再也不是用行政之手來實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，而是經(jīng)由一個(gè)公開的土地市場，通過供求競爭的市場機(jī)制來完成。這個(gè)打通城鄉(xiāng)壁壘的土地市場，基礎(chǔ)就是制度化了的各方財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
以我之見，這套制度設(shè)計(jì)在邏輯上無懈可擊。這里那里的小瑕疵，不能說一點(diǎn)沒有，但整體看，說得通。科斯點(diǎn)到過，市場的前提是清楚界定的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。重慶地票的基礎(chǔ)是農(nóng)戶可轉(zhuǎn)讓復(fù)墾土地的建設(shè)開發(fā)權(quán)，再搭建一個(gè)公開交易的市場，以市價(jià)引致轉(zhuǎn)讓。怎么看，脈絡(luò)清楚，順理成章。
問題是設(shè)計(jì)歸設(shè)計(jì)，執(zhí)行歸執(zhí)行。說得通的，不一定行得通。特別是重慶這么個(gè)后起的直轄市，幅員8.2萬平方公里（比歐洲好幾個(gè)國家都大），人口近3000萬，城區(qū)不小，農(nóng)村更大。再偉大的頂層設(shè)計(jì)，貫徹起來究竟成什么模樣，是邏輯推理無能為力的。要回答這個(gè)問題，經(jīng)驗(yàn)主義的辦法唯有看、看、看。還不是個(gè)案看一時(shí)，而是橫看側(cè)看，假以時(shí)日，看看到底發(fā)生了什么。
機(jī)緣巧合，2008年12月4日重慶地票首場拍賣會上成交的第一張地票——08001號——我和兩位同學(xué)得以追到當(dāng)?shù)卦L問。勝出者是家民營企業(yè)，重慶玉豪龍實(shí)業(yè)公司，董事長劉樹聲，他舉牌出價(jià)2560萬元，比起拍價(jià)整整高出了1280萬元，一舉拿下這300畝土地的落地權(quán)。我們在南岸區(qū)劉董辦公室談及此事，他那激昂的情緒還不能平復(fù)。對平均每畝8.5萬元之價(jià)，我問“地票不等于地，值不值呢？”老劉答，“要順利落地，一定值”。
半年后又到重慶，我再去劉樹聲處問地票有否落地。答復(fù)還沒有，而焦慮明顯替代了原先的激昂。不難理解，2560萬元的利息還不算大，萬一本金有什么閃失，對這家民營公司可不算小。老劉的團(tuán)隊(duì)在城市規(guī)劃區(qū)里尋尋覓覓，中意的地塊不是沒有，只是“地票落地”是新事物，手續(xù)麻煩，非預(yù)期所料。再后來我們隔段時(shí)間打電話問進(jìn)展，終于在2010年2月得知，重慶市首4宗地票落地獲得批復(fù)，總計(jì)達(dá)817畝，包括玉豪龍公司的300畝。屈指算來，離競拍得手已經(jīng)1年又2個(gè)月過去了。
地票供給就比較簡單。2008年重慶市首批宅基地復(fù)墾，江津區(qū)3000多農(nóng)戶參加，產(chǎn)生地票3600畝，包括老劉拍得的那300畝。該區(qū)李市鎮(zhèn)的孔目村，曾被譽(yù)為“地票第一村”，我們到現(xiàn)場拜訪。嫌“跑馬看花”不過癮，我等一干從北大來的師生，還直接去江津區(qū)一個(gè)村子小住兩天。當(dāng)時(shí)的訪談記錄俱在，我印象深的外出打工的家長們，回到老家最上心的事情，就是到底選哪里置業(yè)，才是對下一代最好的選擇。記下了當(dāng)時(shí)的感受：“財(cái)產(chǎn)性收入”云云，在我們的文章不過是一組詞匯而已，但對農(nóng)民而言，卻是改變他們自己和下一代經(jīng)濟(jì)命運(yùn)的一個(gè)臺階！
順便記一筆，孔目村的首批復(fù)墾，其實(shí)從2006－2007年實(shí)施“增減掛鉤”就開始了，政策與后來的地票有所不同。這也反映“地票”起于“掛鉤”，只不過后者以行政之手為中心，凡農(nóng)民拆舊、建新、復(fù)墾之對價(jià)，皆由政府劃一規(guī)定。后來的“地票”以市場定價(jià)，對農(nóng)民來說“補(bǔ)償”就不固定。從掛鉤到地票的銜接階段，農(nóng)戶有反應(yīng)，輿論有批評，事出有因。適應(yīng)后就好了——市價(jià)有高有低，不是“不平等”，恰恰是“在波動的市價(jià)面前大家平等”。還有農(nóng)戶宅基地劃定85％的分配比例，直接撥款到農(nóng)戶個(gè)人帳戶，開始也是沒有的，后來為防層層上下其手，干脆開通從市場到農(nóng)戶的直達(dá)車。
2011年重慶方面宣布，要讓幾百萬進(jìn)城農(nóng)民工融入城市。黃奇帆提出“三、三、五”構(gòu)想，即花三年時(shí)間，讓進(jìn)城農(nóng)民脫下三件鄉(xiāng)下人的衣服（宅基地、林權(quán)和承包農(nóng)地），換上五件城里人的衣服（養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房和就業(yè)）。這事可大了。我們忙不迭組成由重慶籍同學(xué)和四川籍老師領(lǐng)銜的研究組，不料調(diào)查工作剛剛展開，“三、三、五”受質(zhì)疑——“為什么要農(nóng)民先脫三件才穿上五件？”——輿論倒向“三加五”（讓農(nóng)民穿著三件再加五件！）。我們則遇到經(jīng)驗(yàn)研究的困境：事實(shí)在經(jīng)驗(yàn)上還沒有立住，研究什么去呢？
再過一年，重慶鬧開了“唱紅打黑”。深不可測，哪里是我們這個(gè)專業(yè)看得懂的？幸虧成都的還權(quán)賦能、確權(quán)、聯(lián)建和土地流轉(zhuǎn)還有得看，于是我們多跑都江堰、郫縣和大邑。重慶這邊，地票拍賣還是跟著看，幾次三番到拍賣現(xiàn)場觀摩。用的是老辦法，力求遍訪每一個(gè)環(huán)節(jié)的各方當(dāng)事人，像拼圖一般東一塊、西一塊地湊，希望在思維上對整個(gè)圖像盡可能有一個(gè)完整的理解。
最近去重慶是今年6月。風(fēng)風(fēng)雨雨，那里實(shí)行地票制已滿五年。根據(jù)土交所的記錄，迄今為止重慶全市共復(fù)墾耕地15萬畝，交易地票13.74萬畝，農(nóng)民和集體共得價(jià)款279億元，受惠農(nóng)戶17.2萬戶。此外，在城鎮(zhèn)已落地的地票，共計(jì)8.6萬畝。由于地票是有價(jià)憑證，具有抵押融資功能，也為復(fù)墾提供了前期資金。目前，重慶市各銀行對地票類復(fù)墾項(xiàng)目授信190億元，實(shí)際放貸105億元。
此行訪問了兩個(gè)鎮(zhèn)。一是涪陵的馬武鎮(zhèn)，距中心城區(qū)23公里，自2010年以來完成30個(gè)復(fù)墾項(xiàng)目，涉及18個(gè)村子的3329戶農(nóng)民，共復(fù)墾土地1795.4畝，農(nóng)戶和集體共分得3億人民幣，畝均16.7萬元，戶均（按85％計(jì)）7.66萬元，平均每個(gè)村集體分得250萬元。二是巴南區(qū)木洞鎮(zhèn)，屬重慶主城區(qū)范圍，計(jì)劃實(shí)施4批復(fù)墾項(xiàng)目，已完成第一批4個(gè)復(fù)墾項(xiàng)目，復(fù)墾土地81.4畝，涉及119個(gè)農(nóng)戶，于2013年6月通過市級驗(yàn)收。兩相對照，似乎遠(yuǎn)離中心城區(qū)的農(nóng)村更歡迎地票。馬武鎮(zhèn)完成復(fù)墾的農(nóng)戶占總農(nóng)戶的28％，還有很多農(nóng)民排隊(duì)等侯進(jìn)入復(fù)墾，甚至有人為要求參加復(fù)墾而上訪！但巴南區(qū)復(fù)墾戶的比例就低，進(jìn)度也慢。全市數(shù)據(jù)也印證這一點(diǎn)：迄今為止，72％的地票來自遠(yuǎn)離中心城市的渝東南、渝東北“兩翼”地區(qū)，而97％的落地地票，集中落于“一圈”內(nèi)城，揭示了愈遠(yuǎn)程、地票功效愈彰顯的特征。
前后斷斷續(xù)續(xù)觀察了五年，期間有研究報(bào)告，但一個(gè)字也不曾公開發(fā)表。本文算是第一篇可拿出來給讀者看的，結(jié)論寫入標(biāo)題——“地票是一個(gè)了不起的創(chuàng)造”。筆者以為最了不起之處，是地票把“掛鉤”無可挽回地推進(jìn)了市場。本來“征地指標(biāo)”之外又冒出“掛鉤指標(biāo)”，或容易變成行政權(quán)力手中永不嫌多的新玩物。“地票”一來，復(fù)墾指標(biāo)可入市公開交易，就像當(dāng)年的外匯指標(biāo)一樣，市場的機(jī)能一旦發(fā)作，覆水難收，回頭路就沒得走啦。
效果是如此明顯，以至于無須任何深奧的道理，人們在常識水平上就可以得出清楚的判斷。那么多農(nóng)民進(jìn)城另謀高就，他們老家中閑置、廢棄的房屋宅基地又如此之多，選些來復(fù)墾，耕地增加，城市建設(shè)用地也增加，老鄉(xiāng)得到一筆地票價(jià)款，政府又沒掏財(cái)政的腰包，就是開一個(gè)公開交易市場，究竟何害之有？了不起之上的了不起，是重慶地票與現(xiàn)行體制諸多方面的沖突最小。論耕地保護(hù)，那里的耕地不減反增；論用途管制，講起來還構(gòu)成“地票”交易的邏輯前提；講城市建設(shè)總規(guī)模的規(guī)劃控制，那是“地票”落地不可逾越的鐵定邊界。“地票”惟一沖擊的，是“集體建設(shè)用地不得轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)”的禁令，此禁不除，講“市場配置（土地）資源”就永遠(yuǎn)是一句束之高閣的空話。
“地票”沖擊還是合法的。本來，直轄市就在我國地方政府系列中居最高的行政級別。更難能可貴的是，重慶試驗(yàn)地票制還得到中央政府的批準(zhǔn)。2008年，作為重慶市政府向國家提出的12項(xiàng)重大事項(xiàng)之一，“地票”得到了中央有關(guān)部委的支持。《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》（國發(fā)［2009］3號）明確，“設(shè)立重慶農(nóng)村土地交易所，開展土地實(shí)物交易和指標(biāo)（即地票）交易試驗(yàn)”。從制度變遷的角度看，合法的市場能更好地穩(wěn)定各方預(yù)期，減少交易行為的扭曲或歪曲。茲事體大，再次印證了地票是一個(gè)了不起的創(chuàng)造。
