改現(xiàn)行的土地制度，以城帶鄉(xiāng)究竟能帶到多遠？這個問號，各方關注，而我自己也沒有想得明白的現(xiàn)成答案。唯有等機會，看看有無來自社會實驗室的實驗報告。是可遇不可求的機會，因為有城又有鄉(xiāng)的城市在我國雖然為數(shù)不少，但幅員足夠“遼闊”，讓城市的級差地租可以惠澤遠地農(nóng)村的，卻所在不多。上海、天津、北京和成都等地，郊區(qū)本來就比一般農(nóng)村發(fā)達不少，再搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，等于錦上添花。遠地更為貧窮的鄉(xiāng)下，也有機會分享中心城區(qū)節(jié)節(jié)上升的土地收益嗎？

 

　　老天不負有心人，終于出現(xiàn)了一個大尺度的實驗室。2007年以降，作為中國第四個直轄市，重慶首創(chuàng)的“地票”改革試驗正式開張。其背景情況，本系列曾向讀者做過介紹（見本報2013年12月16日第49版“‘土地交易所’破土而出”）。背景之后還有背景，那就是重慶自設立直轄市以來，雖然城市化的表現(xiàn)不俗，但人口流動與土地配置很不搭調(diào)。數(shù)據(jù)說，自1997-2009年，重慶的農(nóng)村常住人口減少了31％，但同期農(nóng)村人均占用的建設用地，卻由183平米上升到262平米，增長43％。奇了怪也：城市人增地增，農(nóng)村人減地也增，城鄉(xiāng)建設用地齊增，兩端一起擠占耕地，如此的城鎮(zhèn)化如何持續(xù)？

 

　　北京的辦法是“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”。講過的，那也是逼出來的應急措施。據(jù)此，國務院批準重慶市2013-2020年的土地利用總體規(guī)劃，要求農(nóng)村減少建設用地277平方公里，新增城區(qū)建設用地655平方公里；一減一增之間，重慶城鄉(xiāng)可凈增建設用地378平方公里。

 

　　拿到中央政府下達的“掛鉤指標”，重慶大可依托行政之手，收縮農(nóng)村版圖，擴張城鎮(zhèn)面積。不過，這個在我國所有直轄市里農(nóng)村、農(nóng)民占比最大的西南中心城市，還有心在城鎮(zhèn)化中嘗試體制創(chuàng)新，更多利用市場之手，在城鄉(xiāng)土地配置機制方面有所突破。2007年，時任重慶市委書記汪洋離渝赴粵之前，把設計重慶城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)機制的任務批給了時任常務副市長黃奇帆。自此，地球上從來沒有過的“地票”制，開始了它的今生前世。

 

　　黃奇帆久居長江之尾的上海，2001年調(diào)入重慶主管經(jīng)濟。在滬工作期間，他管過企業(yè)，參與浦東開發(fā)，也是當年開資本市場的一位得力干將。話說朱鎔基1990年要辦上交所，派了一干人馬去觀摩紐交所，其中就有黃奇帆。隨著一紙調(diào)令奇帆入渝，城市轉(zhuǎn)型、要素市場、精打算盤等海上元素，也一并被帶到長江之頭的重慶市，在當?shù)厣_花。

 

　　有機會處理以城帶鄉(xiāng)的土地市場化改革，奇帆出手不凡。在他主持下定下來的重慶城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)方案，出于“掛鉤”又遠勝“掛鉤”。最重要的變化，是農(nóng)村建設用地的減少與城市建設用地的增加，皆與市場掛鉤，由一個公開市場所發(fā)現(xiàn)的相對價格，來激勵土地的節(jié)約與集約利用，配置土地用途，并在城鄉(xiāng)各相關主體之間妥當分配上漲的土地收益。

 

　　這套新設計的制度，叫“地票”。闡釋一句，地票之“票”，是可交易資產(chǎn)的憑證。此定義當然不算獨創(chuàng)，但奇帆的貢獻是聯(lián)想——既然可上市交易企業(yè)資產(chǎn)的憑證叫“股票”，那么可交易的土地資產(chǎn)之憑證，為什么不可以叫“地票”？“股票、地票”皆市場交易的權(quán)利憑證，聯(lián)到一起，懂其一就懂其二，念起來又上口，師出有名可算達標。

 

　　“地票”的設計思路如下：“以耕地保護和實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)價值為目標，建立市場化復墾激勵機制，引導農(nóng)民自愿將閑置、廢棄的農(nóng)村建設用地復墾為耕地，形成的指標在保障農(nóng)村自身發(fā)展后，節(jié)余部分以地票方式在市場公開交易，可在全市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設范圍內(nèi)使用。”

 

　　具體實施，有四個環(huán)節(jié)：（1）復墾。前提是農(nóng)民住有所居，并自愿申請，將閑置、廢棄或利用不充分的農(nóng)居房屋，復墾為耕地。至于單戶申請，還是聯(lián)戶申請；是復墾后在本地另建新居或新村，還是到城鎮(zhèn)購房——皆遵從申請人的意愿。市、區(qū)政府僅對復墾申請的批準和結(jié)果驗收，負行政責任。驗收時，以權(quán)證為建設用地的合法依據(jù)，以第二次國土調(diào)查的圖斑控制復墾范圍，以實測結(jié)果確認有效建設用地的面積，并嚴守復墾達標的技術標準（土壤層厚40公分，小于15度坡）。

 

　　（2）交易。復墾一旦經(jīng)驗收合格，就生成“地票”，即可以公開交易的土地資產(chǎn)之憑證。權(quán)利人——農(nóng)戶或農(nóng)村集體——可持票進場，到“重慶農(nóng)村土地交易所”掛牌出售。根據(jù)土交所章程，城鄉(xiāng)法人、具有獨立民事能力的自然人及其他組織，均可入場平等競購地票。地票的成交價由市場決定，信息一律公開。

 

　　（3）落地。重慶市建立計劃指標、地票、增減掛鉤指標分類保障用地需求的制度。明確規(guī)定，主城區(qū)和區(qū)縣城新增的經(jīng)營性用地，必須使用地票。同時，也限定不得在城市規(guī)劃建設范圍之外使用地票，保證地票的落地納入城市建設規(guī)劃。另外，地票落地時仍遵守現(xiàn)行土地征收、轉(zhuǎn)用、出讓的有關規(guī)定。

 

　　（4）分配。地票的成交價款扣除復墾成本之后，全部收益歸農(nóng)民和農(nóng)村集體所有。其中，宅基地收益由農(nóng)戶與集體按85：15分成，其中屬于農(nóng)戶的，由土交所直接打入農(nóng)戶的銀行賬戶；屬于集體使用的建設用地，復墾交易后的地票收益歸集體。重慶市還設立最低交易保護價，保障農(nóng)戶的地票收益不低于每畝12萬元，集體的收益不低于每畝2.1萬元。復墾形成的耕地，所有權(quán)歸集體所有，原則上由原農(nóng)戶承包經(jīng)營和管護。

 

　　公開競購地票的勝出者，無論法人還是自然人，皆有權(quán)在城市建設規(guī)劃范圍內(nèi)按照地票的面積，選擇合適位置落地開發(fā)。開發(fā)的凈收益歸這些地票持有人，須依法繳納的稅費，則歸政府。由是，當農(nóng)村的建設用地被“移動”到城區(qū)時所帶來的土地增值收益，就在農(nóng)民、集體、開發(fā)主體與政府之間，按地票制度界定的權(quán)利各得其所。

 

　　不難明白，重慶地票制度脫胎于“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”，實現(xiàn)的經(jīng)濟功能也類似，就是把農(nóng)村閑置、廢棄、低效占用的建設用地，經(jīng)由在農(nóng)村復墾、在城區(qū)落地，“移動”到地價較高的位置來使用，從而釋放土地升值的潛力。但是，“地票”再也不是用行政之手來實現(xiàn)以上目標，而是經(jīng)由一個公開的土地市場，通過供求競爭的市場機制來完成。這個打通城鄉(xiāng)壁壘的土地市場，基礎就是制度化了的各方財產(chǎn)權(quán)利。

 

　　以我之見，這套制度設計在邏輯上無懈可擊。這里那里的小瑕疵，不能說一點沒有，但整體看，說得通。科斯點到過，市場的前提是清楚界定的財產(chǎn)權(quán)利。重慶地票的基礎是農(nóng)戶可轉(zhuǎn)讓復墾土地的建設開發(fā)權(quán)，再搭建一個公開交易的市場，以市價引致轉(zhuǎn)讓。怎么看，脈絡清楚，順理成章。

 

　　問題是設計歸設計，執(zhí)行歸執(zhí)行。說得通的，不一定行得通。特別是重慶這么個后起的直轄市，幅員8.2萬平方公里（比歐洲好幾個國家都大），人口近3000萬，城區(qū)不小，農(nóng)村更大。再偉大的頂層設計，貫徹起來究竟成什么模樣，是邏輯推理無能為力的。要回答這個問題，經(jīng)驗主義的辦法唯有看、看、看。還不是個案看一時，而是橫看側(cè)看，假以時日，看看到底發(fā)生了什么。

 

　　機緣巧合，2008年12月4日重慶地票首場拍賣會上成交的第一張地票——08001號——我和兩位同學得以追到當?shù)卦L問。勝出者是家民營企業(yè)，重慶玉豪龍實業(yè)公司，董事長劉樹聲，他舉牌出價2560萬元，比起拍價整整高出了1280萬元，一舉拿下這300畝土地的落地權(quán)。我們在南岸區(qū)劉董辦公室談及此事，他那激昂的情緒還不能平復。對平均每畝8.5萬元之價，我問“地票不等于地，值不值呢？”老劉答，“要順利落地，一定值”。

 

　　半年后又到重慶，我再去劉樹聲處問地票有否落地。答復還沒有，而焦慮明顯替代了原先的激昂。不難理解，2560萬元的利息還不算大，萬一本金有什么閃失，對這家民營公司可不算小。老劉的團隊在城市規(guī)劃區(qū)里尋尋覓覓，中意的地塊不是沒有，只是“地票落地”是新事物，手續(xù)麻煩，非預期所料。再后來我們隔段時間打電話問進展，終于在2010年2月得知，重慶市首4宗地票落地獲得批復，總計達817畝，包括玉豪龍公司的300畝。屈指算來，離競拍得手已經(jīng)1年又2個月過去了。

 

　　地票供給就比較簡單。2008年重慶市首批宅基地復墾，江津區(qū)3000多農(nóng)戶參加，產(chǎn)生地票3600畝，包括老劉拍得的那300畝。該區(qū)李市鎮(zhèn)的孔目村，曾被譽為“地票第一村”，我們到現(xiàn)場拜訪。嫌“跑馬看花”不過癮，我等一干從北大來的師生，還直接去江津區(qū)一個村子小住兩天。當時的訪談記錄俱在，我印象深的外出打工的家長們，回到老家最上心的事情，就是到底選哪里置業(yè)，才是對下一代最好的選擇。記下了當時的感受：“財產(chǎn)性收入”云云，在我們的文章不過是一組詞匯而已，但對農(nóng)民而言，卻是改變他們自己和下一代經(jīng)濟命運的一個臺階！

 

　　順便記一筆，孔目村的首批復墾，其實從2006－2007年實施“增減掛鉤”就開始了，政策與后來的地票有所不同。這也反映“地票”起于“掛鉤”，只不過后者以行政之手為中心，凡農(nóng)民拆舊、建新、復墾之對價，皆由政府劃一規(guī)定。后來的“地票”以市場定價，對農(nóng)民來說“補償”就不固定。從掛鉤到地票的銜接階段，農(nóng)戶有反應，輿論有批評，事出有因。適應后就好了——市價有高有低，不是“不平等”，恰恰是“在波動的市價面前大家平等”。還有農(nóng)戶宅基地劃定85％的分配比例，直接撥款到農(nóng)戶個人帳戶，開始也是沒有的，后來為防層層上下其手，干脆開通從市場到農(nóng)戶的直達車。

 

　　2011年重慶方面宣布，要讓幾百萬進城農(nóng)民工融入城市。黃奇帆提出“三、三、五”構(gòu)想，即花三年時間，讓進城農(nóng)民脫下三件鄉(xiāng)下人的衣服（宅基地、林權(quán)和承包農(nóng)地），換上五件城里人的衣服（養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房和就業(yè)）。這事可大了。我們忙不迭組成由重慶籍同學和四川籍老師領銜的研究組，不料調(diào)查工作剛剛展開，“三、三、五”受質(zhì)疑——“為什么要農(nóng)民先脫三件才穿上五件？”——輿論倒向“三加五”（讓農(nóng)民穿著三件再加五件！）。我們則遇到經(jīng)驗研究的困境：事實在經(jīng)驗上還沒有立住，研究什么去呢？

 

　　再過一年，重慶鬧開了“唱紅打黑”。深不可測，哪里是我們這個專業(yè)看得懂的？幸虧成都的還權(quán)賦能、確權(quán)、聯(lián)建和土地流轉(zhuǎn)還有得看，于是我們多跑都江堰、郫縣和大邑。重慶這邊，地票拍賣還是跟著看，幾次三番到拍賣現(xiàn)場觀摩。用的是老辦法，力求遍訪每一個環(huán)節(jié)的各方當事人，像拼圖一般東一塊、西一塊地湊，希望在思維上對整個圖像盡可能有一個完整的理解。

 

　　最近去重慶是今年6月。風風雨雨，那里實行地票制已滿五年。根據(jù)土交所的記錄，迄今為止重慶全市共復墾耕地15萬畝，交易地票13.74萬畝，農(nóng)民和集體共得價款279億元，受惠農(nóng)戶17.2萬戶。此外，在城鎮(zhèn)已落地的地票，共計8.6萬畝。由于地票是有價憑證，具有抵押融資功能，也為復墾提供了前期資金。目前，重慶市各銀行對地票類復墾項目授信190億元，實際放貸105億元。

 

　　此行訪問了兩個鎮(zhèn)。一是涪陵的馬武鎮(zhèn)，距中心城區(qū)23公里，自2010年以來完成30個復墾項目，涉及18個村子的3329戶農(nóng)民，共復墾土地1795.4畝，農(nóng)戶和集體共分得3億人民幣，畝均16.7萬元，戶均（按85％計）7.66萬元，平均每個村集體分得250萬元。二是巴南區(qū)木洞鎮(zhèn)，屬重慶主城區(qū)范圍，計劃實施4批復墾項目，已完成第一批4個復墾項目，復墾土地81.4畝，涉及119個農(nóng)戶，于2013年6月通過市級驗收。兩相對照，似乎遠離中心城區(qū)的農(nóng)村更歡迎地票。馬武鎮(zhèn)完成復墾的農(nóng)戶占總農(nóng)戶的28％，還有很多農(nóng)民排隊等侯進入復墾，甚至有人為要求參加復墾而上訪！但巴南區(qū)復墾戶的比例就低，進度也慢。全市數(shù)據(jù)也印證這一點：迄今為止，72％的地票來自遠離中心城市的渝東南、渝東北“兩翼”地區(qū)，而97％的落地地票，集中落于“一圈”內(nèi)城，揭示了愈遠程、地票功效愈彰顯的特征。

 

　　前后斷斷續(xù)續(xù)觀察了五年，期間有研究報告，但一個字也不曾公開發(fā)表。本文算是第一篇可拿出來給讀者看的，結(jié)論寫入標題——“地票是一個了不起的創(chuàng)造”。筆者以為最了不起之處，是地票把“掛鉤”無可挽回地推進了市場。本來“征地指標”之外又冒出“掛鉤指標”，或容易變成行政權(quán)力手中永不嫌多的新玩物。“地票”一來，復墾指標可入市公開交易，就像當年的外匯指標一樣，市場的機能一旦發(fā)作，覆水難收，回頭路就沒得走啦。

 

　　效果是如此明顯，以至于無須任何深奧的道理，人們在常識水平上就可以得出清楚的判斷。那么多農(nóng)民進城另謀高就，他們老家中閑置、廢棄的房屋宅基地又如此之多，選些來復墾，耕地增加，城市建設用地也增加，老鄉(xiāng)得到一筆地票價款，政府又沒掏財政的腰包，就是開一個公開交易市場，究竟何害之有？了不起之上的了不起，是重慶地票與現(xiàn)行體制諸多方面的沖突最小。論耕地保護，那里的耕地不減反增；論用途管制，講起來還構(gòu)成“地票”交易的邏輯前提；講城市建設總規(guī)模的規(guī)劃控制，那是“地票”落地不可逾越的鐵定邊界。“地票”惟一沖擊的，是“集體建設用地不得轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設”的禁令，此禁不除，講“市場配置（土地）資源”就永遠是一句束之高閣的空話。

 

　　“地票”沖擊還是合法的。本來，直轄市就在我國地方政府系列中居最高的行政級別。更難能可貴的是，重慶試驗地票制還得到中央政府的批準。2008年，作為重慶市政府向國家提出的12項重大事項之一，“地票”得到了中央有關部委的支持。《國務院關于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》（國發(fā)［2009］3號）明確，“設立重慶農(nóng)村土地交易所，開展土地實物交易和指標（即地票）交易試驗”。從制度變遷的角度看，合法的市場能更好地穩(wěn)定各方預期，減少交易行為的扭曲或歪曲。茲事體大，再次印證了地票是一個了不起的創(chuàng)造。